Ws. wyzbywania się przez samorządy obowiązku prowadzenia szkół publicznych i braku nadzoru prawnego w zakresie nadzoru pedagogicznego.

Warszawa, 09 lutego 2015 r.

Szanowna Pani
Ewa Kopacz
Prezes Rady Ministrów

Związek Nauczycielstwa Polskiego po raz kolejny występuje do Pani Premier o podjęcie działań w celu ujednolicenia polityki państwa w zakresie oświaty publicznej. W szczególności dotyczy to kwestii wyzbywania się przez jednostki samorządu terytorialnego obowiązku prowadzenia szkół publicznych, jak również braku jednolitego i skutecznego nadzoru prawnego sprawowanego przez wojewodów i kuratorów oświaty w zakresie nadzoru pedagogicznego.

W związku z tym Związek Nauczycielstwa Polskiego ponownie występuje z wnioskiem o zainicjowanie procedury mającej na celu zbadanie prawidłowości i jednolitości rozstrzygnięć wojewodów w zakresie nadzoru prawnego nad działalnością samorządu terytorialnego, jako organów prowadzących szkoły.

Jednocześnie apelujemy także o rozpoczęcie pilnych prac legislacyjnych dotyczących zmian w systemie nadzoru prawnego nad działalnością samorządu terytorialnego, oraz wprowadzenia regulacji normatywnych zakazujących prowadzenia działalności oświatowej z wykorzystaniem mienia komunalnego lub środków finansowych samorządu terytorialnego osobom wchodzącym w skład organów stanowiących i organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, a także wysokim rangą urzędnikom samorządowym.

Uzasadnienie

1.         Przyczyną kolejnego wystąpienia ZNP w tej sprawie jest brak reakcji organów władzy publicznej na poprzednie apele, oraz przekazywane z terenu całego kraju informacje o bezprawnych praktykach związanych z tzw. wygaszaniem naboru do szkół i przedszkoli, co w konsekwencji wywołuje „obiektywną” konieczność likwidacji szkoły czy przedszkola.

Przykładem takiego procederu niech będą działania Gminy Środa Wielkopolska. W wyniku ustnego polecenia Burmistrza Gminy Środa Wielkopolska dyrektorzy przedszkoli samorządowych zostali zobowiązani do zaniechania naboru dzieci w roku 2012/13. Nabór do własnych przedszkoli niepublicznych miała przeprowadzić Spółka Środa XXI Sp. z o.o. Jednocześnie Gmina Środka Wielkopolska wypowiedziała przedszkolom samorządowym tytuły prawne uprawniające do korzystania z dotychczasowych lokali, które zostały oddane w najem Spółce Środa XXI Sp. z o.o.

Dyrektorzy przedszkoli wykonali ustne polecenie Burmistrza Gminy Środa Wielkopolska w wyniku czego Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej podejmowała uchwały o likwidacji publicznych przedszkoli samorządowych – właśnie ze względu na fakt, że do tych przedszkoli nie uczęszcza ani jedno dziecko. W uzasadnieniu swych działań organ prowadzący z dumą podnosi, że w wyniku przeprowadzonej w 2012 r. „reorganizacji” średzkich przedszkoli sieć przedszkoli publicznych została zastąpiona siecią przedszkoli niepublicznych, prowadzonych przez Spółkę Środa XXI Sp. z o.o.

Ministerstwo Edukacji Narodowej od wielu lat było informowane przez ZNP o najjaskrawszych przykładach łamania prawa oświatowego przez samorządy terytorialne. Wystąpienia ZNP dotyczyły Gmin Leśniowice, Cieszanów, Hanna, Darłowo, Jarocin. Można powiedzieć, że sprawy te wchodziły do obrotu informacji publicznej wyłącznie dzięki zainteresowaniu ogniw ZNP, ponieważ niestety organy nadzoru prawnego w tych sprawach nie realizowały właściwie swego zadania.

Mimo ewidentnych przykładów naruszania prawamerytorycznie wykazywanych przez ZNP w opiniach prawnych, MEN nie podejmował żadnych działań, a te które podjął legitymizowały i gratyfikowały bezprawność działań organów prowadzących (np. zmiana rozporządzenia o podziale subwencji oświatowej w zakresie wskaźnika korygującego Di była odpowiedzią na postulaty wójtów gmin Leśniowice i Hanna).

Wskazuje to na niesłychaną dezynwolturę, jaką prezentują organy samorządu terytorialnego w realizacji norm ustawowych, ale i na wystudiowaną „bezsilność” organów nadzoru prawnego nad działalnością samorządu terytorialnego. Owa „bezsilność” dotyczy także centralnych organów władzy publicznej, które już od kilku lat informowane są przez ZNP o bezprawnych działaniach samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań oświatowych.

Poniżej przedstawiamy analizę prawną działań dotyczących tzw. wygaszania szkół i placówek publicznych przez organy prowadzące.

Bezprawność decyzji o zaprzestaniu naboru

Przedszkole publiczne, w związku z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) – dalej u.s.o.  przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności. W oparciu o tę zasadę szkoły publiczne prowadzą rekrutację na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Obowiązek przyjmowania uczniów z urzędu jest obowiązkiem szkoły publicznej, w który nie może ingerować organ prowadzący, gdyż w takim przypadku narusza on normę art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.o., nie mówiąc już o złamaniu art. 70 ust. 4 Konstytucji RP zobowiązującego władze publiczne (a więc także organy samorządu terytorialnego) do zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

W obecnym stanie prawnym, w związku z koniecznością wykonaniawyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. (sygn. akt K 38/12, Dz.U. z 2013 r. poz. 87), kwestie rekrutacji do szkół i placówek publicznych  określa ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z treścią art. 20c ust. 1 u.s.o. do publicznego przedszkola lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy. Taki sam obowiązek dotyczy szkół podstawowych i gimnazjów, na podstawie art. 20e ust. 1 u.s.o.

Na podstawie art. 20w ust. 1 u.s.o. postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli i publicznych innych form wychowania przedszkolnego przeprowadza się co roku na kolejny rok szkolny na wolne miejsca w publicznym przedszkolu lub w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego.

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym kwestie rekrutacji określało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz.U. Nr 26 poz. 232 ze zm.) – dalej r.w.p.u.sz.p.

Zgodnie z treścią § 4 r.w.p.u.sz.p., do klasy pierwszej szkoły podstawowej ogólnodostępnej prowadzonej przez gminę lub innej należącej do sieci szkół podstawowych ustalanej przez gminę przyjmowało się z urzędu – dzieci zamieszkałe w obwodzie danej szkoły podstawowej. Z kolei na podstawie § 5 ust. 1 do klasy pierwszej gimnazjum ogólnodostępnego prowadzonego przez gminę lub innego należącego do sieci gimnazjów ustalanej przez gminę przyjmowało się z urzędu – absolwentów szkół podstawowych zamieszkałych w obwodzie danego gimnazjum.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że na podstawie § 24 ust. 1 r.w.p.u.sz.p. jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalały, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, a także przekazywały te ustalenia kuratorowi oświaty.

Stwierdzić należy, że z regulacji § 24 ust. 1 r.w.p.u.sz.p. wynikała jedynie kompetencja do określania liczby oddziałów i liczby uczniów w oddziałach. Z normy tej nie wynikało prawo do ustalenia zerowej liczby oddziałów, gdyż to stałoby w sprzeczności z ww. normami ustawy systemowej. Ponadto prowadziłoby do wywołania przez organ prowadzący bezprawnego stanu, skutkującego koniecznością likwidacji szkoły.

Z regulacji § 24 ust. 1 r.w.p.u.sz.p. nie wynikało również prawo organu wykonawczego do wydawania uchwał lub zarządzeń, jako aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, gdyż te mogą być wydawane jedynie na podstawie ustawy (§ 133 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100 poz. 908). Aby organ wykonawczy mógł wydać uchwałę lub zarządzenie, delegacja do jego wydania musiałaby wynikać z ustawy. W treści § 24 ust. 1 r.w.p.u.sz.p. wynikała jedynie kompetencja do ustalenia ilości i liczebności oddziałów w porozumieniu z dyrektorami szkół, ale nie prawo do wydawania aktów normatywnych regulujących tę kwestię (w drodze uchwał czy zarządzeń).

Oczywiście tym bardziej z powyższej normy nie wynika prawo organu wykonawczego samorządu terytorialnego do podejmowania innych, pozaformalnych czynności prawnych regulujących omawianą materię, np. ustnych poleceń, jak to miało miejsce w omawianej sprawie.

Powyższe stanowisko ZNP wspiera orzecznictwo sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (II SA/Ol 490/12) stwierdził, że organ prowadzący szkołę nie może zaprzestać naboru wraz z początkiem procesu wygaszania placówki w sytuacji, kiedy jej likwidacja nie następuje w tym samym roku. Całkowite zaprzestanie naboru do szkoły wiąże się wyłącznie z terminem likwidacji rozumianym jako definitywne zaprzestanie jej działalności. Natomiast dalej idący wniosek zawiera uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. (I OSK 2376/11) w którym wyraźnie stwierdzono, że ustawa nie przewiduje trybu likwidacji szkoły poprzez wygaszanie.

Zatem obowiązek przyjmowania uczniów z urzędu był i jest obowiązkiem szkoły publicznej w który nie może ingerować organ prowadzący, gdyż w takim przypadku narusza on normę art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.o., nie mówiąc już o złamaniu art. 70 ust. 4 Konstytucji RP zobowiązującego władze publiczne (a więc także organy samorządu terytorialnego) do zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Przekroczenie zakresu zwierzchnictwa służbowego

Na mocy art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej u.s.g., prezydent miasta/wójt/burmistrz jest zwierzchnikiem służbowym także w stosunku do dyrektorów szkół. Jednakże zakres tego zwierzchnictwa został zakreślony na podstawie art. 5c pkt 3 u.s.o., art. 34a ust. 3 u.s.o. w związku z art. 33 ust. 4 u.s.o., do możliwości wydawania dyrektorowi szkoły doraźnych zaleceń (podobnie: postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 14 lutego 2002 r. OwSS 2002/2/41/41).

Zwierzchnictwo służbowe musi się sprowadzać tylko do tej kategorii spraw, które wprost wynikają z ustawy. Realizacją tej dyspozycji jest art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.s.o., który określa zakres kompetencji nadzorczych organu prowadzącego. Układ stosunków i zależności dyrektora szkoły ogranicza kompetencje organu prowadzącego szkołę jedynie do nadzoru nad jego działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2002  r., II SA 3053/01, LEX nr 82679). Zatem niedopuszczalne jest ograniczanie przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego kompetencji dyrektora szkoły w przedmiocie prowadzenia polityki kadrowej (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 r., I OSK 1528/08, LEX nr 595187, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 września 2008 r., IV SA/Po 115/08, Legalis).

Istota „doraźnego polecenia” zakłada wystąpienie relacji między dwiema osobami, które łączy stosunek podległości służbowej (zresztą mocno ograniczonej w odniesieniu do nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w szkole). Dotyczy także sytuacji „doraźnych”. Natomiast w żadnej mierze wydanie aktu prawnego o charakterze generalnym, obejmującym zakresem działania całą jednostkę samorządu terytorialnego, dotyczącego organizacji szkół i zatrudniania nauczycieli, nie spełnia przesłanek „doraźnego polecenia”.  Zarządzenie – występujące jako akt prawny o charakterze generalnym, nie jest „poleceniem” lecz normą prawną, nie jest także „doraźne”, gdyż jest aktem powszechnie obowiązującym aż do czasu jego uchylenia.

Z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia 24 kwietnia 2012 r. (NK-II.4131.98.2012.BG) wynika potwierdzenie powyższej argumentacji a także wniosek, że zwierzchnictwo służbowe nie może być realizowane w drodze zarządzenia wójta/prezydenta/burmistrza, jeżeli przepisy prawa nie zawierają szczegółowego upoważnienia w tej kwestii. Z całą pewnością jednak art. 33 ust. 5 u.s.g. nie stanowi takiej podstawy prawnej.

Zatem działania organów wykonawczych samorządu terytorialnego, zmuszające dyrektorów szkół i placówek publicznych, do zaprzestania naboru dzieci do tychże placówek, są rażącym naruszeniem prawa. Niestety jak dotąd bezkarnym, a nadto nienapotykającym reakcji ze strony organów nadzoru prawnego nad działalnością samorządu terytorialnego.

2.         Zdaniem ZNP takie działania samorządu terytorialnego, jak i organów władzy publicznej wykonującej zadania nadzoru prawnego nad samorządem terytorialnym, prowadzą do zachwiania ładu w systemie oświaty publicznej, poprzez faktyczną likwidację szkół prowadzonych przez państwo (samorząd terytorialny).

Z tego względu istnieje konieczność wprowadzenia zmian systemowych, które gwarantowałyby obywatelom dostęp do edukacji publicznej. Państwo – w tym organy samorządu terytorialnego, zobowiązane są normatywnie (konstytucyjnie i ustawowo) do prowadzenia szkół i placówek publicznych; inne podmioty mogą to czynić fakultatywnie. Nie można zatem systemu edukacji publicznej opierać o działanie podmiotów pozapublicznych. Z tego względu należy wprowadzić mechanizmy normatywne zabezpieczające przez całkowitym wyzbywaniem się przez samorządy terytorialne obowiązku prowadzenia szkół publicznych, ustawowo określonego w treści art. 5 ust. 5 i 5a u.s.o. oraz art. 5a ust. 5 u.s.o.

W niektórych przypadkach (Gmina Środa Wielkopolska, ale również Biłgoraj, Cieszanów) organy gminy, nie dość że wyzbywają się obowiązku prowadzenia szkół publicznych, to na dodatek przekazują je własnym spółkom komunalnym. Stanowi to naruszenie prawa polegające na naruszeniu normy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 45 poz. 236 ze zm.), na podstawie której organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej tylko wówczas, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim właśnie „przepisem szczególnym” są normy ustawy art. 5 ust. 5 i 5a u.s.o. oraz art. 5a ust. 5 u.s.o., wskazujące zadanie ustawowe samorządów terytorialnych, polegające na zakładaniu i prowadzeniu szkół publicznych, oraz norma art. 79 ust. 1 u.s.o. stanowiąca, że samorządowe szkoły publiczne prowadzone są w formie jednostki budżetowej samorządu terytorialnego. Zatem nie mogą one przyjmować form organizacyjnych ani sposobu działania, określonych ustawą o gospodarce komunalnej.

Dodatkowo organy prowadzące szkoły poprzez zastosowanie tzw. wygaszania szkół i placówek oświatowych, wywołują stan faktyczny uzasadniający późniejszą likwidację tychże szkół. Działania takie są bezprawne, a mimo to nie spotykają się z reakcją organów nadzoru prawnego.

Mimo interwencji ZNP u Wojewody Wielkopolskiego, jak również Wielkopolskiego Kuratora Oświaty, organy te nie podjęły żadnych czynności zmierzających do przywrócenia naboru w przedszkolach samorządowych w Gminie Środa Wielkopolska. A przecież zaprzestanie naboru do placówek publicznych w sposób ewidentny naruszało zasady nieograniczonego dostępu do oświaty publicznej. Z podobną reakcją organów nadzoru prawnego spotykamy się od dłuższego czasu, chociażby w przypadku podnoszonych już wielokrotnie apeli dotyczących działań Gmin Leśniowice, Cieszanów, Hanna czy Darłowo.

3.         W związku z tym, że w ostatnich latach coraz częściej zdarzają się przypadki, że osoby wchodzące w skład organów stanowiących lub wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, bądź inni wysocy rangą urzędnicy samorządowi, wchodzą w skład spółek komunalnych, stowarzyszeń, fundacji i innych osób prawnych, które następnie przejmują od samorządu terytorialnego wykonywanie zadań edukacyjnych (niezależnie od formy przekazania), korzystając z mienia komunalnego oraz dotacji pochodzącej z budżetu jednostki samorządowej, istnieje pilna konieczność wprowadzenia regulacji normatywnej zakazującej takiego działania. Brak takiej regulacjiprowadzi do wytworzenia się stanu akceptacji dla wykorzystywania mienia publicznego i środków publicznych dla prywatnych celów.

Stąd istnieje pilna potrzeba wprowadzenia zakazu ustawowego dla osób wchodzących w skład organów stanowiących i organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, a także wysokich rangą urzędników samorządowych, odnośnie możliwości wchodzenia w skład zarządów osób prawnych niebędących jednostkami samorządu terytorialnego, które przejęły prowadzenie szkół samorządowych w trybie wskazanym art. 5 ust. 5g u.s.o., lub które prowadzą szkoły publiczne z wykorzystaniem dotacji, o której mowa w art. 80 u.s.o. Osoby wchodzące w skład organów stanowiących i organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, a także wysocy rangą urzędnicy samorządowi, nie mogą prowadzić jakiejkolwiek działalności z zakresu kształcenia, wychowania i opieki z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Z poważaniem,

Sławomir Broniarz
Prezes ZNP

———————————————————-

Związek interweniował w tej sprawie także u przewodniczącego sejmowej Komisji Edukacji oraz przewodniczącego Komisji Samorządu Terytorialnego.