Opinia o budżecie 2016
8 stycznia 2016
Dzisiaj, 7 stycznia br. Związek przekazał przewodniczącym sejmowej Komisji Edukacji, Nauki i Młodzieży oraz Samorządu Terytorialnego opinię do założeń budżetowych państwa na rok 2016 w zakresie oświaty. Ponadto podczas dyskusji w Sejmie przedstawiciel ZNP zgłosił propozycję utworzenia rezerwy celowej dla pracowników oświaty, którzy mogą stracić pracę w wyniku przesunięcia obowiązku szkolnego z 6 na 7 rok życia.
Opinia ZNP
Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego w nawiązaniu do Informacji o projekcie budżetu państwa na rok 2016 w zakresie oświaty i wychowania oraz edukacyjnej opieki wychowawczej, a także części 30 „Oświata i wychowanie” – przedstawia opinię do założeń budżetowych państwa na rok 2016 w zakresie oświaty.
1. Założenia budżetowe
W projekcie budżetu na 2016 r. wysokość wydatków w zakresie oświaty i wychowania oraz edukacyjnej opieki wychowawczej wynosi 45.892.380 mln zł, tj. kształtuje się na poziomie o 2,6% wyższym w porównaniu z ustawą budżetową na rok 2015 (44.724,9 mln zł).
Planowany w 2016 r. wskaźnik udziału wydatków na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą wynosić ma 12,45 % (13,03 % w 2015 r.). W projekcie budżetu na rok 2016 w porównaniu do roku ubiegłego nastąpił więc spadek % wskaźnika udziału wydatków na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą w całości wydatków budżetu państwa.
Planowany udział wydatków na oświatę i wychowanie w PKB został zaprojektowany w wysokości tylko 2,43%, malejąc o 0,06 punkty % (w 2015 r.). Jest to kolejny rok spadku udziału tychże wydatków w PKB. Jednakże należy zwrócić uwagę, że wielkość tego wskaźnika musi być odnoszona do 3,8 % wzrostu PKB (0,4 punktu % wzrostu), planowanego w 2016 r. Mamy więc do czynienia z utrzymaniem wieloletniego trendu spadkowego w zakresie udziału wydatków na oświatę w relacji do PKB; w roku ubiegłym wynosił on bowiem 2,49 punkt % (np. w 2009 r. 2,63 %, w 2008 r. – 2,65%, w 2007 r. – 2,70%, w 2006 r. – 2,87%, zaś w 2005 r. – 3,00%).
W projekcie budżetu na rok 2016 w zakresie oświaty i wychowania oraz edukacyjnej opieki wychowawczej zwiększono część oświatową subwencji ogólnej o 1.189.200 tys. zł (41.496.952 tys. zł w stosunku do 40.376,9 mln zł w roku ubiegłym – co daje wzrost o 2,9%).
2. Uwagi do założeń budżetowych
1) Zdaniem ZNP śladowy wzrost nakładów państwa w zakresie oświaty i wychowania nie zabezpiecza finansowania zadań oświatowych w sposób umożliwiający zagwarantowanie prawidłowej ich realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego.
Związek wyraża wątpliwość, czy działania władz publicznych w dziedzinie edukacji w Polsce wpisują się w ramy Strategii Lizbońskiej. Zgodnie z zapisami Strategii – wszystkie państwa członkowskie powinny dołożyć starań, aby gospodarka europejska stała się „gospodarką opartą na wiedzy.” Realizacji powyższych celów, zgodnie z przyjętymi przez Polskę standardami, musi towarzyszyć zagwarantowanie w budżecie państwa odpowiednich środków finansowych. Zatem realizacja strategicznych założeń konwergencyjnych państwa polskiego do wymogów Unii Europejskiej na najbliższe lata musi wymagać ustalenia stałego wzrostu tych nakładów lub przynajmniej ustalenia stałego udziału tych środków w Produkcie Krajowym Brutto.
Wydatki na edukację w Unii Europejskiej wynoszą około 5% PKB, zaś średnia trzech najlepszych wyników w UE wynosi 7,3% PKB.1 Wartości te powinny stanowić standard także w polskich warunkach budżetowych. Niestety udział wydatków na oświatę i wychowanie w PKB został zaprojektowany na 2016 r. w wysokości tylko 2,43% malejąc o 0,06 punktów %. Mamy więc do czynienia z utrzymaniem trendu spadkowego w zakresie faktycznego udziału wydatków na oświatę w relacji do PKB.
2) Budżet państwa na rok 2016 nie zawiera także środków na podwyżkę wynagrodzeń nauczycielskich. Zgodnie z art. 30 ust. 3 KN ustalono kwotę bazową dla nauczycieli – w wysokości 2 717,59 zł. Wysokość kwoty bazowej pozostała więc na poziomie z roku 2012, kiedy to miała miejsce ostatnia podwyżka wynagrodzeń nauczycielskich.
3) Należy przypomnieć, że Związek Nauczycielstwa Polskiego negatywnie zaopiniował część projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej2.
Negatywna opinia ZNP dotyczyła następujących regulacji normatywnych:
* Art. 1 ww. projektu ustawy przewiduje dalsze utrzymanie zasady, że środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli na poziomie organów prowadzących, wojewodów i ministra edukacji będą obliczane odpowiednio:
– do 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli,
– do 5000 średnich wynagrodzeń nauczyciela stażysty,
– do 5000 średnich wynagrodzeń nauczyciela stażysty.
Ustawodawca planuje uzyskać z tego tytułu 140 mln zł oszczędności tylko na poziomie organów prowadzących szkoły (dla wojewodów i ministra nie podano planowanych kwot oszczędności). W związku z tym należy uznać, że podstawowym celem ww. regulacji jest niewydatkowanie środków w wysokości przewidzianej w pragmatyce nauczycielskiej na doskonalenie zawodowe nauczycieli.
Tak więc omawiany projekt ustawy zakłada kolejny rok ograniczania wydatkowania środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Należy zauważyć w tym kontekście, że jest działanie to tym bardziej niezrozumiałe, że jednocześnie mamy do czynienia z procesem zwiększania wymagań kwalifikacyjnych wobec nauczycieli (np. kwalifikacje związane z nauczaniem języków obcych przez nauczycieli przedszkoli).
* Art. 2 ww. projektu ustawy ustala wysokość kwoty bazowej, stanowiącej składową odpisu na nauczycielski fundusz socjalny (art. 53 ust. 1 KN) – na poziomie kwoty bazowej obowiązującej na dzień 1 stycznia 2012 r. – 2.618 zł (dalsze zamrożenie odpisu socjalnego). ZNP stoi na stanowisku, że naliczenie odpisów na fundusz socjalny musi opierać się o kwotę bazową dla nauczycieli, przyjętą w aktualnie obowiązującej ustawie budżetowej państwa.
* Art. 19 ww. projektu ustawy ustala na użytek ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 111) – dalej u.z.f.ś.s., wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w wysokości obowiązującej w drugim półroczu 2010 r. Skutkować to będzie wysokością odpisu podstawowego na fundusz socjalny np. pracowników niepedagogicznych szkoły – na poziomie 2.917,14 zł, co wywołuje skutek w postaci dalszego zamrożenia wysokości odpisu socjalnego.
W zakresie ustalania wysokości odpisu podstawowego funduszu świadczeń socjalnych Związek Nauczycielstwa Polskiego sprzeciwia się propozycji utrzymania wartości przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej na poziomie drugiego półrocza 2010 r. Należy zauważyć, że będzie to już piąty rok ustawowego zaniżania wysokości odpisów na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych.
Różnica kwot jest bardzo duża – ustawa utrzymuje kwotę 2.917,14 zł, natomiast kwota przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w IV kwartale 2014 r. wynosiła 3942,67 zł, zaś w II kwartale 2015 r. wynosi 3.855 zł.
ZNP stoi na stanowisku, że naliczenie odpisów na fundusz socjalny musi opierać się o regulację wskazaną w treści art. 5 ust. 2 u.z.f.ś.s., zatem powinno wynosić 37,5% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub w drugim półroczu roku poprzedniego, jeżeli przeciętne wynagrodzenie z tego okresu stanowiło kwotę wyższą.
Podsumowując tę część opinii ZNP podnosi, że regulacje projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej znacząco ograniczają wydatki związane z realizacją zadań edukacyjnych poprzez zmianę wskaźników ustawowych dotyczących odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, odpisu na nauczycielski fundusz socjalny czy też fundusz doskonalenia zawodowego nauczycieli.
Projekt ustawy po raz kolejny dokonał niekorzystnych ingerencji w regulacje normatywne, dotyczące finansowania świadczeń z ustawy Karta Nauczyciela, jak i innych świadczeń socjalnych. W uzasadnieniu projektu nie zawarto przekonujących argumentów na rzecz ustalenia wysokości funduszu doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości niższej niż ustawowa, a także funduszu socjalnego nauczycieli na poziomie obowiązującym w styczniu 2012 r. Nie wskazano także racjonalnych powodów dla utrzymania zasady, że odpis na fundusz socjalny pozostałych pracowników musi się opierać o wysokości wynagrodzenia z 2010 r.
Z tego powodu ZNP wnosił o wykreślenie z projektu ww. artykułów, jednak uwaga ta została pominięta.
4) W budżecie oświatowym na rok 2016, podobnie jak w latach ubiegłych, nie zabezpieczono środków finansowych przeznaczonych na sfinansowanie kosztów pracy nauczycieli przy ustnych egzaminach maturalnych. W Informacji nie podano żadnych danych dotyczących kosztów finansowania tego zadania.
Będzie więc to zadanie finansowane ze środków subwencji oświatowej, wydatkowanej z puli wynagrodzeń nauczycielskich. Zatem organy prowadzące ponownie poniosą część skutków finansowych przeprowadzania egzaminów zewnętrznych, mimo że formalnie nie są one podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację egzaminów zewnętrznych.
5) W „Informacji o projekcie budżetu państwa na rok 2016 w zakresie oświaty i wychowania”, ponownie nie została również wyodrębniona pozycja związana z kosztami wypłat tzw. dodatku uzupełniającego w związku z niewypłaceniem nauczycielom wynagrodzenia w wysokości przewidzianej prawem. Obowiązek wypłaty dodatku uzupełniającego występuje do końca roku, w którym wyliczono nieosiągnięcie stawek średniego wynagrodzeń nauczycieli – a więc faktycznie w ramach tych samych środków subwencyjnych.
Nie jest to składnik wynagrodzenia nauczycieli, więc formalnie nie powinien być uwzględniony w części oświatowej subwencji ogólnej dotyczącej wynagrodzeń. Powstaje więc wątpliwość, z jakich źródeł dodatek uzupełniający będzie wypłacany i czy mają to być środki pochodzące z części oświatowej subwencji ogólnej, czy też innej. Informacja jednak nie zawiera żadnych danych na ten temat.
Brak jest korelacji między zadaniem jednostek samorządu terytorialnego związanym z wypłatą dodatku uzupełniającego a koniecznością zagwarantowania przez państwo w dochodach organów prowadzących źródeł jego finansowania. Być może jest to związane z normatywnym odejściem od dokonywania analizy osiągania średnich wynagrodzeń na poszczególnych stopniach awansu zawodowego na rzecz wyliczania średniej wartości łącznie ze wszystkich stawek średniego wynagrodzenia. Takie rozwiązanie w sposób ewidentny ograniczy wysokość dodatku uzupełniającego, o ile nie doprowadzi do zaprzestania jego wypłaty.
3. Konkluzja
Związek Nauczycielstwa Polskiego uważa, że wzrost wydatków budżetu państwa, jaki został zaplanowany na rok 2016, nie gwarantuje prawidłowej realizacji zadań oświatowych państwa. Przedłożony do zaopiniowania projekt budżetu nie odzwierciedla rzeczywistych potrzeb niezbędnych do realizacji zadań edukacyjnych w roku 2016. Tym samym zagrożona jest realizacja pozostałych zadań, których wykonywanie jest nadal aktualnym zadaniem oświatowym finansowanym z budżetu państwa.
Zdaniem ZNP budżet państwa powinien zakładać możliwość realnego finansowania zadań publicznych. Z tego względu prawidłowy plan finansowy państwa musi być poprzedzony analizą finansową rzeczywistych dochodów samorządu terytorialnego. Występujące już dziś problemy jednostek samorządu terytorialnego z finansowaniem zadań własnych wskazują, że minister właściwy do spraw finansów publicznych nie dokonuje właściwej analizy rzeczywistych możliwości finansowych organów prowadzących szkoły.
Tym samym nieodzownym jest przeznaczenie większej niż dotychczas części PKB na naukę i oświatę. Tylko inwestycje skierowane na zdobywanie wiedzy i samokształcenie przynoszą najwyższe stopy zwrotu, stąd polityka budżetowa państwa powinna kłaść nacisk przede wszystkim na powyższe zależności. Zatem budżet państwa w większym stopniu musi przekładać się bezpośrednio na realny i odczuwalny wzrost nakładów na naukę i oświatę.
Krzysztof Baszczyński
Wiceprezes ZG ZNP